文|凯风

大城市，不能无限膨胀。

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(资料图)

省会合并式扩张之路，行不通了。

日前，陕西省召开专题会议指出，要从国家区域发展战略的高度推进西安—咸阳一体化，更好发挥西安领头作用、咸阳主体作用、西咸新区纽带作用。

无论是“西安-咸阳一体化”的表述，还是“西安领头、咸阳主体”的定调，都标志着传闻多年的西安合并咸阳之说，正在烟消云散。

与之同时，西咸一体化，正在成为新的选择。省会扩张，从外延式的合并，集体转向了都市圈模式。

事实上，早在几年前，面对“西咸合并有无时间表”的咨询时，咸阳市委督查室就已给了极其明确的答案：

目前，我们在省市各类会议中未讨论过西安-咸阳行政一体化，所以更无西咸合并时间表。

种种信号表明，西安的城市扩张之路，或将止步于西咸新区，而难以将整个咸阳都纳入其中。

早在2017年，位于西安-咸阳之间的西咸新区，明确划归西安代管，迈开了西安城市扩张的关键一步。

2021年，陕西省进一步发文明确，西安市全面代管西咸新区，标志着西咸新区正式全面成为西安的一部分。

然而，西安并未拿下整个西咸新区，更不用说更为广阔的咸阳市。

根据文件，西咸新区划分为直管区、共管区两大部分，直管区由西安全面管理，但共管区的行政、经济和社会管理事务则有咸阳市负责。

在此基础上，西安悄然修订了常住人口规模。根据统计公报，西安2022年常住人口为1299.59万人。

最新人口自数据不再包含西咸新区共管区，与之前的数据相比，减少了约30万人，而这部分人口被纳入咸阳市统计之中。

事实上，能拿下西咸新区，西安战略发展空间已经得到全面提升，合并咸阳，从一开始就面临无数的难题。（参阅《西北第一城，终于重回高光时刻》）

一个不容忽视的因素是体量，西咸新区总面积高达882平方公里，超过深圳的1/3，与全国最强县昆山基本相当，不是一块小地方。

而咸阳面积更是多达1万平方公里，即使“三分咸阳”，如此巨大的体量，也非一座省会所能承受。

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与西咸一样，这些城市的合并扩容潮也消停了。

在坊间，武汉合并鄂州、宁波合并舟山、深圳合并莞惠、汕揭潮合并的说法不绝于耳，而呼声最高的非武汉合并鄂州莫属。

然而，武汉与鄂州的合并之路，仍旧充满变数。

2020年前后，武汉合并鄂州传闻一度甚嚣尘上，官方甚至下场发出了“加强研究论证、分析评估，做好相关工作”的回复，给人以无限的希望。

其实，武汉合并鄂州之说由来已久。鄂州与武汉毗邻，靠近光谷，城市面积较小，人口刚跨过百万门槛，与武汉经济、交通已经深度融合。

成都因为修建第二机场，合并了作为机场选址地的简阳市，而湖北将全国第一个专业国际货运枢纽机场放在了鄂州，武汉会否效仿成都，借助机场建设而拿下鄂州，未必没有可能。

然而，过去几年来，无论是湖北与武汉的省市十四五规划，还是获国家层面批复的武汉都市圈规划，都将都市圈的一体化放在首位，丝毫未提城市合并扩张的字眼。

作为第七个国家级都市圈，武汉都市圈以武汉、鄂州、黄石、黄冈为核心，辐射范围遍及孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江等区域。

虽然武汉鄂州合并的可能性越来越小，但都市圈层面的扩张却一直没有停步。

这两年，武汉先后打造了两大跨区域的重点平台：一个是长江新区，一个是武汉新城。

长江新区更多是武汉内部调整，但武汉新城的规划范围却横跨武汉、鄂州两市，成为武汉“一路向东”又一积极的尝试。

无论合不合并，作为强省会，武汉的影响力都不会仅仅局限于一城之地。

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不只是城市合并，强省会模式也遇到了挑战。

前不久，“芜湖发布”刊发了一篇文章，指出经济强省，发展不完全依靠省会城市的“一城独大”，而是得益于“双城驱动”，甚至“多城驱动”。

就在此前，安徽印发《关于支持芜湖市加快建设省域副中心城市的若干意见》，明确支持芜湖成为安徽经济增长第二极和省域副中心城市。

“一城独大不是春”，显然是省域副中心城市向强省会发出的最强音。

这里的大背景在于，早在2011年，合肥就借助三分巢湖开启向强省会的晋级之路。

当时，地级巢湖市被撤销，原辖区县“一分为三”，新设的县级巢湖市、庐江县被纳入合肥，其余部分别被纳入芜湖、马鞍山。

这是合肥做大“强省会”的关键一步。借此机会，合肥城市面积扩张4000多平方公里，人口增加200多万，城市体量、人口规模终于全面向中西部强省会看齐。

如今，合肥经济比重超过1/4，属于名副其实的强省会。

作为安徽第二大城市，芜湖是安徽融入长三角的桥头堡，无论是区位优势还是产业实力都不弱，但与合肥之间仍存在巨大差距。

省域副中心，如何打破省会一家独大的格局，值得关注。

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省会合并扩张，为何突然行不通了？

以合肥与芜湖、马鞍山三分巢湖为起点，成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜、长春代管公主岭，5大省会先后完成了外延式扩张。

借助合并扩容，这些城市无论经济总量、人口规模，还是城市面积、城市能级，都得到前所未有的提升。

然而，城市扩张的窗口期一旦错过就不再有。

去年以来，国家层面出台多份文件，要求超大特大城市瘦身健体，严控省会城市规模无序扩张，严控撤县建市设区，防止盲目扩张都市圈规模。

这背后，随着人口大盘见顶，经济从高速发展阶段步入高质量发展阶段，城市扩张基本到了极限。

存量博弈之下，如果任由省会肆意扩张，留给普通城市的发展空间将会越来越小。

而疫情，更进一步暴露出超大特大城市的治理短板。

过大的人口规模、过高的人口密度、频繁的人口流动，导致大城市难以有效应付诸如疫情等意外事件的冲击。

与此同时，国内大循环战略的横空出世，加上日益复杂的国际经贸关系，站在战略安全、区域协调发展的角度，多中心无疑也是重要的。

在这些大环境之外，城市本身的发展规律也决定了，仅靠合并来做大规模，只有短期统计上的利好，未必真正能发挥“1+1>2”的效应。

更关键的是，当都市圈和城市群成为新一轮城镇化的重要载体之后，省会城市完全可以借助都市圈、城市群“跑马圈地”，没必要再追求行政区划的扩张。

的确，做大不等于做强，合并带不来真正的强大。

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